您现在的位置是: 首页 >> 学术星空 >> 基础理论 >> 内容页
巩固:美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示
发布日期:2018-03-24 22:50:33
作者:巩固

 

美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示

摘要:尽管美国存在关于“任何人皆可代表自己起诉”的宽泛规定,但环境公益诉讼实践公民原告要受到宪定原告资格、单行法特别规定以及司法惯例的多重制约,须遵守诸多限制性规则,并不容易提起。这一状况既是立法演进的结果,又是司法角力的体现。“任何人皆可起诉”的实际意义在于鼓励公共诉讼之意图的明确表达,促使法院在坚守起诉限制规则底线的前提下适度放宽受案标准,使公民诉讼相对于一般案件更易于受理,但最终决定权仍在法院。美国经验表明,合理限制而非彻底放开才是环境公益诉讼起诉制度的核心。

 

关键词:公民诉讼  任何人  原告资格  起诉  环境法

 

公民诉讼是美国环境法的特色制度,国内学界对美国公民诉讼的介绍往往侧重于有关“任何人皆可起诉”的立法表述,①认为条件宽松、人人皆可提起诉讼。环境公益诉讼应当不设门槛或越低越好,也几乎成为国人的普遍认识,并影响到实际立法。然而,这种理解,既与理论直觉不符,也与经验常识相违。就前者来说,在司法资源极为稀缺的情况下,有哪种诉讼可任意提起?就后者而言,原告资格向来是美国诸多案件激烈争议的焦点,重大环境案件因资格问题被驳回起诉的事不时可闻,似也与“人人皆可提起”相去甚远。实际上,作为一个法源众多、司法独立、权力制衡的判例法国家,美国的法律制度错综复杂,真实状况难就个别法条之一斑而窥全豹。公民诉讼的提起除受前述条款的规定外,还要受到宪法、单行法和司法惯例的三重制约,绝非“任何人皆可起诉”那么简单。公民诉讼在起诉方面有哪些限制性规定,适格原告到底要具备哪些条件,立法为何采用“任何人”这种不无夸张的表述,其在法律实践中到底起到何种作用,这些问题既关乎我们对美国经验的全面认识,也影响到我国制度构建的实践方向,值得深入探讨。

 

一、宪定原告资格:公民原告的宪法约束

 

在美国,法院受案受到宪法规定的司法权范围的根本制约。自上世纪二三十年代以来,联邦最高法院开始通过对《美利坚合众国宪法》(以下简称《美国宪法》)第3条的解释来限制适格原告,通过判例逐渐发展出一套被称为“宪定原告资格”的规则和理论,成为任何原告必须满足的基本条件。

 

(一)事实损害

 

事实损害是宪定原告资格的核心要件,指原告因其指控的被告行为所受的不利影响。事实损害要件是现代管制国家兴起的大背景下,法院为扩大原告范围,对其利益受管制影响但因缺乏法律权利而无法获得诉权的人提供司法保护而提出的,其进步性在于突破了原告必须为权利受害者的局限,但仍要求原告与案件有实际利害关系。这在1972年的“塞拉俱乐部诉莫顿案”(以下简称“莫顿案”)中得到充分体现。在该案中,塞拉俱乐部挑战对迪斯尼公司在矿金峡谷开发娱乐项目的许可,认为该开发行为将导致环境损害,但未表明对自身利益的影响,而只是极力论证对自然“本身”———峡谷及树木———的损害。该案恰逢美国现代环境运动的鼎盛期,引起广泛关注。案件审理期间,南加利福尼亚大学教授克里斯托夫·斯通发表《树木应当有原告资格吗———论自然物的法律权利》的论文试图影响判决并几乎奏效但联邦最高法院多数意见仍基于事实损害规则作出了否定判决认为原告必须证明自身受到损害该案的社会影响及联邦最高法院的坚决态度使事实损害作为原告资格核心要件的地位得以牢固确立并影响到之后的公民诉讼立法

 

到底何为事实损害?可通过以下几点加以把握

 

第一受损的是受法律保护的利益虽然不限于经济利益但须有重要性卢昂诉野生生物保护者案”(以下简称卢昂案”)判决把事实损害定义为对受法律保护的利益的损害”,从而区别于法律权利从利益类型上看其范围也较为宽泛对此数据处理服务公司诉坎普案”(以下简称数据处理公司案”)的判决指出只要原告主张被指控的行为对他产生了事实上的损害不论是经济方面的还是其他方面的就已符合受案标准”。“美国诉挑战管制机构程序的学生案”(以下简称学生案”)也指出对美学利益的损害足以构成事实损害但对利益的损害必须达到一定程度卢昂诉国家野生动物联盟案”(以下简称野生动物联盟案”)联邦最高法院指出要获得原告资格必须证明受到一定程度的实体损害”。


  第二损害必须针对原告自身据以主张原告资格的损害只能是针对原告本人的而非为一些环境主义者所主张的自然物或者所谓环境本身”,这是法院多次重申的并在不同案件中产生了不同效果莫顿案法院并不否认被告行为可能破坏环境但认为事实损害要求寻求审查的当事人自己受到损害”,并以塞拉俱乐部未证明被告行为对其自身利益的影响为由驳回起诉在另一具有里程碑意义的案件地球之友诉雷德劳环境服务公司案”(以下简称雷德劳案”)这一原则却产生了相反效果该案被告向河流的违法排污并未造成可感知的环境损害但法院仍以原告对河流的休闲性利用受到影响为由认可了其资格因为证明宪法第条要求的原告资格要表明的不是对环境的损害而是对原告的损害”。


  第三损害必须具体迫切卢昂案判决系统梳理了之前散见于不同判决中的事实损害判断标准将之归结为两条:(具体的和特定的;(实际的或迫切的非推测性的或假设性的前者主要是物理和空间角度的后者主要是时间和概率角度的就前者而言法院认为原告必须切实使用被诉行为实际影响的地区而非粗略地在附近”。就后者而言法院认为原告只有出访意图但并无实际计划———没有购买机票和具体行程安排故不能表明损害的实际性或迫切性”。至于原告提出的任何研究濒危动物的人都因物种威胁而受损害的主张更被法院斥为臆想卢昂案表明事实损害必须是实际存在或很有可能发生的具体的直接的损害


  第四损害必须具有个体性根据美国主流理论司法主要用来保护个人权益而非解决政治问题由此可诉的损害必须是与人人都受影响的公共利益具有显著区别的个体利益的损害———要有一种个体性损害使原告与一般性世界区别开来”。 如果原告的指控基础只是对于整个社会的利益”,而非能够单独为通过司法干预执行法律提供充分理由的个人损害的话法院将视之为一般性抱怨而不予受理用此观点的捍卫者斯卡利亚大法官的话说就是除非原告能表明他比我们其他人受到更多损害”。卢昂案判决明确指出事实损害必须以私人和个体化的方式影响原告”。附随意见也认为起诉的一方必须表明损害他的行为是以具体的和个体化的方式进行的该意见为2007年的马萨诸塞州诉环境保护总署案”(以下简称马萨诸塞州案”)所援引和重申


  因果关系


  要获得原告资格原告还必须证明所受损害是被控违法行为的结果也即二者存在因果关系此为法院在许多案件所强调 地球之友诉加斯顿铜业回收公司案”(以下简称加斯顿案”)法院指出要证明因果关系原告须表明在行为与损害之间具有实质可能性”。


  可补救性


  可补救性要求损害很可能而非仅仅有可能一个支持性判决所救济”。这意味着事实损害必须确定能够通过司法手段得到救济如果有效判决对原告救济的实现具有或然性那也不符合要求此点也是卢昂案原告被驳回起诉的主要理由对此判决作了两方面说明一是即便法院要求部长签发规章要求威胁濒危物种的外国项目须向其咨询受资助机构是否遵循也是不确定的二是美国机构提供的资金只占外国项目的很小比例即便美国机构遵守前述规章这些项目是否真地会被改变也不确定另外可补救性还意味着原告诉请的法律手段须具有实现的可能而这又因损害的性质及法律对救济种类的限定而异例如,《资源保护和修复法的公民诉讼条款没有规定对过去成本的货币补偿故根据该法提起损害赔偿之诉是不具有可补救性的


  特殊主体资格


  如果原告是为了其成员利益而起诉的组织或协会还须满足更多要求1977亨特诉华盛顿州苹果广告委员会案联邦最高法院确立了社会组织在代表成员诉讼时须满足的三个特殊标准:(1成员依其自身权利本就有资格;(2寻求保护的利益与组织意图相关;(3请求的救济不需要个体成员的参与实践中有些法院还有更具体的要求如组织须有正式会员而非仅仅支持者是作为代理人为了其成员的利益而行动等


   单行法的特别规定公民原告的成文法约束


  除宪法规则外单行法也有限制起诉的规定其中既包括原告资格相关内容即所谓定原告资格”),也包括一些程序性要求

 

(一)范围限制严格法定

 

公民诉讼的适用严格遵循法定原则须单行法逐个授权范围有限1970清洁空气法开始到目前约有21部联邦环境法律规定了公民诉讼条款公民诉讼只能在这些法律直接调整的具体领域提起例如在动物保护方面,《濒危物种法规定了公民诉讼条款哺乳动物法》、《候鸟保护法等则没有规定这意味着私人不能对伤害非濒危动物的行为提起公民诉讼而对于那些有规定和没有规定的立法相交叉的领域能否提起公民诉讼往往存在争议又如,《清洁水法有公民诉讼条款联邦杀虫剂杀真菌剂和灭鼠剂法没有故对于因喷洒杀虫剂导致的水污染能否提起公民诉讼实践中长期存在争议各地做法也不统一许多法院以公民诉讼与后者冲突为由不予受理

 

(二)原告限制自身受害

 

莫顿案表明联邦最高法院的坚决态度之后国会在制定公民条款时也明确要求原告须自身受害此举始于1972清洁水法》。1970清洁空气法相比1972清洁水法公民诉讼条款作出了一个看似微小但意义重大的变化———增加对公民的界定将之定义为一个或一些其利益受到或将要受到不利影响的人”。这相当于实现了事实损害规则的法定化显而易见该规定受到当时刚发生的莫顿案的影响参议院众议院两院协商委员会报告明确指出会议改变了有权起诉的公民的概念以迎合联邦最高法院在莫顿案中的决定这一做法为后世诸多立法所仿有些立法甚至干脆抛弃任何人概念而直接加以限定性表述海洋热能保护法规定任何其合法利益受到或将要受到不利影响的人都可以起诉……”。


  对象限制特定违法


  公民诉讼只能针对公民诉讼条款本身所明确列举的特定违法行为提起范围狭窄因法而异多数公民诉讼条款规定了两种类型的诉讼其中以环境违法者为被告的被称为私人执法诉讼”。在史上首个公民诉讼条款———《清洁空气法304———的制定过程中国会两院的立法报告都明确表达了要严格限制对象范围的意图并提出具体方案即被诉违法行为所违之法只能限于行为人本来就应遵守的客观标准或具体规则而不包括普通法或法院自己制定的环境标准故该法1970年版本的被诉对象只有违反“(该章规定的排放标准或限制或部长或州根据这种标准或限制所签发的命令”。直到1977年修正案才增加了第三种情形———未经许可擅自建设或操作新建或改建的大型排放设施。《清洁水法505条的对象也限于违反排污标准限制或相关命令者在实践中这些标准限制的具体内容和要求须依据标准计划项目来具体判断不一而足例如,《毒物控制法规定被诉对象是违反任何被指控违反本章或任何依据本编第260326042605节或本章第二四分章所制定的规则或根据本编或本章第二四分章所制定的用以限制这些违法行为的命令瑏瑠 也有个别法律规定宽泛濒危物种法针对的违反本章任何条款或由权威机构签发的规章者”。

 

另一类是针对未能依法履职的环境管理者提起的强制执法诉讼”,限于行政行为违反非裁量职责具体须由法院结合立法综合判断例如威斯康星环境十年公司诉威斯星辛电力与照明公司案法院认为美国联邦环境保护局在清洁空气法中的非裁量职责包括执行州计划对操作许可提起诉讼履行州执法计划中体现的程序性要求对违反执行计划的州签发通知等


  违法状态限制持续或间歇


  几乎所有公民诉讼条款都把私人执法诉讼的被告界定为被控正在违法的人”。实践中法院将之解释为诉讼只能在违法行为进行中提起而不能起诉已终止的行为格沃特尼诉切萨皮克湾基金会案法院认为清洁水法505a的客观表述表明不允许对完全过去的违法提起公民诉讼而只能起诉持续的或间歇性的”———已经过去的污染者未来很有可能再次污染不过此点法院不易判断原告也很难清楚获知其起诉时违法行为是否确已停止故原告通常只要表明在起诉时是善意相信违法行为持续或间歇即可


  程序限制诉前通知


  诉前通知是公民诉讼条款的重要内容清洁水法为例其明确规定在原告发送指控违法的通知给环保局局长违法行为所在州和被指控违法者60日之前不得起诉这样规定的目的在于使美国联邦环境保护局和州政府及时了解情况给予其优先执法和救济的机会同时也给被告及时纠错主动守法的机会避免不必要的诉累

 

通知属于强制性义务原告必须严格遵守通知不合格将构成管辖瑕疵导致案件驳回联邦最高法院明确指出通知对于依据公民诉讼条款起诉来说是一个强制性要件地区法院不能抛开这一要求自由裁量”。不合格的通知主要有两类一是内容或格式不合格法院要求通知须包含使接受通知者能够识别被指控的违法活动的足够信息”,以使表述达到合理清楚的程度实践中相关内容包括被违反的具体标准限制或命令违法行为的时间地点违法责任人通知发出者的全名地址电话号码等在格式方面美国联邦环境保护局有专门规章作出详细规定二是不足法定天数多数法律规定了60日的通知期也有一些特殊规定资源保护和修复法对涉及重大和实际危险的规定了90通知发出后未足法定天数即提起的诉讼将被法院驳回除非符合法定例外情形

 

(六)顺位限制勤勉执法

 

公民诉讼是对政府行动的补充而非替代为确保公民诉讼这种辅助功能的实现避免与行政权发生冲突或僭越多数公民诉讼条款都规定了勤勉公诉”,要求在行政主体已起诉或正在勤勉地对被诉违法行为进行执法时排除公民诉讼例如,《清洁水法规定没有诉讼可以提起……如果环保局局长或州已经在美国或州法院提起一项要求遵守标准限制或命令的民事或刑事诉讼”。对此可以从以下几点加以把握
 

 1.执法形式不限于起诉尽管法律条文使用了公诉一词并要求提起民事或刑事诉讼但司法实践中能够阻遏公民诉讼的执法活动不限于此而包含了各种可能的执法形式和救济举措如罚款和解协议等但其内容应与行为的违法性相当能够达到守法效果奥尔塔马霍护河者诉科克伦市案”(以下简称护河者案”)法院认为美国联邦环境保护局对本可处以每天1万到2.5万美元罚款的违法行为仅罚款5000美元的执法有违法律意图不能排除公民诉讼而在雷德劳案被告与地方环保部门在诉前通知期限内达成了接受10万美元罚款该公司因违法而获利100多万美元及作出承诺守法的和解协议但法院仍受理案件
 

 2.执法须勤勉何为勤勉须具体案件具体分析法院拥有很大的裁量空间例如锡楚埃特南北河流流域管理局诉锡楚埃特案环保局局长的执法命令和被告相应的守法活动被认为是勤勉执法”。卡尔诉赫夫纳案”(以下简称卡尔案”)法院认为法律并不要求政府执法达到影响深远或热情的程度其只要求勤勉”,故美国联邦环境保护局进行调查并达成和解协议的行为即构成勤勉卡伯特森诉美国高士有限公司案法院还认可了政府以违法者采取本来没有义务承担的特别矫正措施为条件同意不施加惩罚对公民诉讼的排除总体来看勤勉乃是指执法者正常自然地采取合理的执法措施而非必定契合于公民原告所期待的那种高度的勤勉”。美国联邦第六上诉巡回法院指出对美国联邦环境保护局之于适当救济的判断作事后评价是对法律授予执法权给美国联邦环境保护局的这种谨慎授权的不尊重州和私人公民只能被允许在美国联邦环境保护局未能行动时起诉而不是在美国联邦环境保护局已经采取行动只是在原告看来不够进取的时候”。
 

  3.及时行动勤勉公诉不受诉前通知期限的约束即使在通知的60天或90天期限过后只要在公民诉讼提起前采取公诉行动就可产生排除效力但对于在公民诉讼提起之后进行的执法是否还有排除效果法院认识不一但总体呈严格控制趋势例如切萨皮克湾基金会诉美国修复公司案美国联邦第四上诉巡回法院认为法律表述所使用的完成时态及其结构表明除非政府首先起诉否则不构成禁止
 

谨慎性原告资格公民原告的司法惯例约束

 除宪法和法律之外法院在司法实践中发展出的一些惯例性规则对公民起诉也起到限制作用这些规则常被称为谨慎性原告资格规则
 

 利益区间
 

 利益区间要求原告不仅要证明其受到损害还要证明其诉请保护的利益在授权法所保护或管理的利益范围之内其意图是排除那些其诉讼可能阻挠而非加强法律目的的原告”。 此对判断公民原告的适格性具有重要意义在典型案例危险废物处理委员会诉环保局案原告挑战美国联邦环境保护局依资源保护与修复法制定的标准严苛的溶剂和二恶英规则美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院认为如果把原告资格赋予所有因机构活动而受到不利影响的人或者其利益与法律目的仅具有边际关系的人那么将摧毁对谨慎性原告资格的要求因为任何具有宪定原告资格的人将都有权起诉最终法院虽以该挑战通过防止采用不当的废物处理技术而有助于实现管制污染的法律目的为由认可了原告资格但也指出因该法而受到竞争性损失的人没有原告资格因为这种损失不在法律保障的利益区间利益区间对公民诉讼的意义在于公民原告必须要证明受到损害的利益符合起诉所依据的公民诉讼条款所在的单行法的目的例如提起清洁水法公民诉讼的应当符合清洁水法修复和维持全国水的化学物理和生物完整性的目的从而把原告的诉求控制在符合法律目的的合理范围内减少偏离法律目的的
恶意诉讼
 

 成熟
 

 美国宪法规定司法权及于案件争议”。这意味着案件和争议的存在是司法权得以启动的前提法院由此认为起诉请求须在适当时机提出太早案件争议尚未形成不够成熟”;太晚则失去意义构成诉由消失”。司法实践中成熟规则主要用于行政法领域并为相关立法所吸收其典型体现是联邦行政程序法704该条把司法审查的对象限定为终局机构行为”。班尼特诉斯皮尔案联邦最高法院列出了判断终局的两大标准:(1机构决策过程确已终结而非尝试性的;(2机构行为产生相关权利义务或将导致相应法律后果当机构消极行动时成熟性判断更加复杂诺顿诉南犹他州荒野联盟案原告指控土地管理局未采取合理措施解决其管辖土地上的越野车使用所导致的环境损害联邦最高法院判决指出对机构不作为的审查须满足两个条件:(1不作为是独立的;(2法律要求其作为据此联邦最高法院认为在国会明确赋予土地管理局管理涉案土地的裁量权且没有任何法律对越野车的使用作出禁止性规定的情况下即使被诉行政行为是终局的对司法审查来说也不够成熟”。俄亥俄州林业部门诉塞拉俱乐部案塞拉俱乐部挑战俄亥俄林业部门制定的林业管理计划认为其采用的方法不够环保同时该计划已被正式采用对相关林业活动具有指导性和约束力产生了相应的法律后果已经成熟但审判法官一致认为挑战不成熟

 

成熟规则对公民诉讼的影响不言而喻强制执法诉讼直接针对环境执法者提起且多数针对消极行政行为起诉能否被受理成熟性审查是必经关卡即便是针对环境违法者的公民执法诉讼”,也受到间接影响因为公民原告发现的违法活动可能已被执法机构列入监管日程从而被认为不够成熟”。
  

(三)诉由消失
  

诉由消失也被认为是美国宪法3条的隐含要求其意义在于确保原告与诉讼之间始终存在需要法律加以保护的利益关系否则法院将不予受理因为已不存在宪法要求的案件或争议 诉由消失意味着如果原告在起诉前或过程中对案件失去可获得司法补救的利益关系那么诉讼将不被受理或继续其可能的主要情形有二一是被告相关情势的改变导致不存在继续违法之可能或诉求无法实现例如一个挑战环保部门规章的案件可能因为该规章的被撤销或修改而构成诉由消失”。又如针对违法排污的诉讼可能因被告获得许可或排放达标而致诉由消失被告主动纠错积极守法也可构成诉由消失二是原告相关情形的变化导致失去与诉讼的利益关系如果在起诉时适格但后续事件剥夺了其在诉讼中的利益仍有可能构成诉由消失”。例如以生活环境受到影响为由起诉的居民搬离受影响地区或遭受事实损害的财产不再属于原告等
  

任何人的由来立法演变与权力博弈

综合以上分析来看公民诉讼的成功提起并非易事原告只能在法律有明确规定的特定领域就特定类型的违法行为在不早不晚刚刚好的时间提起原告不仅要证明其自身所有的某种客观存在较为重要且区别于一般公众的具体利益受到损害还要证明该损害在诉讼所依据的授权法的保护范围之内与被诉行为有因果关系并且可以为支持性司法裁判所补救在符合这些条件的情况下要想付诸行动还须查清基本违法事实撰写合格通知并发送相关各方在各方无动于衷机构不积极执法被告也不主动守法且期限届满之后方能依法选择并提出具有司法可补救性的诉讼请求但仍有可能因不够成熟诉由消失而被驳回这与通常认为的人人皆可起诉相比实有不小差距无怪乎公民原告因资格或程序问题被拒之法院门外的事不时可闻如果这样那么法律又为何作出任何人皆可起诉这种貌似没有限制的宽泛规定?对此以下两方面或有助于理解

 

一方面立法本身就是一个受各种因素影响的变动不居的动态过程从立法史来看不可否认国会制定公民诉讼条款之初确有对环境原告进行宽泛授权的意图公民诉讼诞生的20世纪六七十年代是美国现代环境运动的高峰期也是环境恶化事故频仍民怨沸腾的时期在对环境治理失败的检讨中人们认为政府和监管机构为企业所俘获而不能积极行动的认识占据主流法律应当赋予公众在机构行动不力时直接执法的观点受到广泛赞同面对汹涌民意立法者及政客也不得不作出回应史上首个公民诉讼条款的诞生过程充分体现了这一点并具有相当戏剧化的情节1970清洁空气法的制定过程中时任美国总统尼克松和民主党的政治明星被视为72年总统大选热门人选时任国会空气和水污染分委员会主席森·马斯基都提交了法律草案但森·马斯基的草案只对已饱受批评的传统制度作了微小改变受到名噪一时的内德调查报告消失的空气的痛批该报告批评马斯基对联邦机构环境治理支持不足忽略现行空气质量法的缺陷不能监督案件审理等甚至建议其辞去委员会主席职务并把对该污染委员会及联邦法的批评作为封面标语产生很大影响为修复名声马斯基不得不采取补救措施主持委员会对草案作出重大修改加强了公民执法方面的内容。《关于1970年清洁空气法的参议院报告明确指出希望通过公民诉讼来刺激政府机构负起执法和诉讼责任”。在此背景下法律作出任何人皆可起诉的规定并不奇怪然而国会立法毕竟要受多种因素影响在联邦最高法院通过莫顿案判决明确表达对事实损害要件的坚持时国会也不得不加以配合故从1972清洁水法开始国会通过对公民概念的界定———“其利益受到或将要受到影响的人”———已使得任何人的普遍化表述失去了实际意义
  

 另一方面从法律运行角度来看真实的法律制度从来就不仅仅是文件上的纸面规定而是经权力博弈和实践洗礼后的现实规则在美国这种法源众多三权分立的国家尤其如此就立法与司法的特点而言相对来讲立法者更容易受到社会舆论及政治博弈的影响不乏激进之举在制定具体条文时未必对其实践影响有充分考虑就公民诉讼而言迄今尚未有资料表明国会在制定首个条款时曾慎重考虑过合宪性问题以及原告资格全面放开后的现实后果但直接运用法律的司法机关不得不有更现实的考虑潜在案件的数量司法能力与资源的客观状况司法权与行政权的合理分野都是法院在决定案件受理时的考量因素尤其是在几乎所有公民诉讼都或直接或间接地涉及对行政机关的审查或督促常常置法院于其并不擅长处理的具有较强技术性政策性甚至政治性的公共议题之中时限缩案件范围厘清权力界限与行政权作合理区分就势在必行原告资格及相关起诉限制正是服务于此功能的最后防线对此即便立法失守司法也要坚持

 

从这两方面来看公民诉讼起诉规则的发展演变与复杂现状实乃法律从纸面规定向现实规则转化中的惯常现象如果说让国人产生了某种美丽的误会的话那么首先应当检讨的也是我们脱离历史和实践孤立看待法律条文以及从只言片语推制度全貌的习惯
  

有限宽松任何人的现实功能及其局限


  如果公民原告仍然要受各种限制性规定的制约那是否意味着任何人皆可起诉的法律表述没有实际意义徒具宣传效应?也不尽然在美国立法与司法存在着既对立又统一的关系———司法权相对独立但其行使终究要以立法为指针结合立法者意图围绕法律目的展开由此任何人皆可起诉的表述虽然因各种规则限制而失却直接的规范意义但这种不无夸张的修辞所体现出的国会希望通过鼓励公众参与执法来加强环境保护的意图和愿望对法院裁判还是起到强烈的暗示效果正如有判决所言公民诉讼条款反映了国会通过拓宽公民进入法院的通道来确保环境法得到执行和实施的慎重选择”,“国会清楚表明公民组织不是被视为妨碍或麻烦制造者而是受欢迎的环境利益维护的参与者”。这种认识使得法官在不触碰其必须坚持的起诉限制底线的前提下在具体问题的判断上对公民原告持宽松态度许多在传统诉讼模式下难被受理的案件得以通过公民诉讼进入法院从而仍在事实上降低了诉讼门槛具体来说表现为以下几点

 

第一实体方面以事实损害为已足作为宪定原告资格的核心要件事实损害为任何诉讼均须满足的最低标准一般诉讼通常还需要来自其他法律的更高标准如普通法诉讼中的原告须有普通法上的权利根据行政程序法提起的行政诉讼需要存在法律权利侵害但在公民诉讼中即使原告没有法律权利只要其正当利益受到实际影响也可请求司法保护例如格雷厄姆山红松鼠诉埃斯皮案”(以下简称埃斯皮案”)一个动物爱好组织及其成员观测在某天文台附近出没的野生红松鼠的利益成为支撑其原告资格的基础尽管其无论对天文台还是红松鼠都不存在任何法律上可辨识的权利”。“雷德劳案尽管原告对河流的使用并非基于任何权利”,法院还是基于所受到的实际不利影响认可了原告资格卢昂案尽管以不具有迫切性为由否定了该案中事实损害的成立但也明确承认原告资格可以建立在干扰观察其他国家的动物的能力之上尽管没人对这些动物有权利可见在实体标准方面公民诉讼把事实损害这一必要条件变成了充分条件其积极意义不言而喻

 

第二对损害认定标准的降低事实损害不限于财产损失审美娱乐科学研究等方面的损失均可构成但对这些非财产利益的损害通常要重要到一定程度才能为法院所认可在公民诉讼案件中法院对重要性的要求也大为降低例如前述埃斯皮案中动物爱好者不再能够如从前般方便地观测到野生红松鼠 雷德劳案中原告在河流水质未明显下降的情况下仅出于对被告超标排污的担忧而自动停止钓鱼划船护河者案中被告排污导致鱼群减少影响原告对河流的享受等都被法院认定为足以支持原告资格的损害”,这在传统案件中是难以想象的

 

第三因果关系认定的放宽因果关系证明是环境案件的难点在公民诉讼中因果关系证明通常只需达到一定的或然性程度即可例如新泽西学生公益研究小组诉天纳克聚合物公司案法院明确声称要求原告确证损害是由被指控的被告行为所致是一种过重的负担新泽西学生公益研究组织诉耶茨产业公司案法院认为原告只须表明被告1排放的污染物浓度严重超过其许可;(2排放到达影响原告利益的水道该利益已经或可能受到污染物的消极影响;(3污染引起或有作用于原告指控的那些种类的损害雷德劳案法院更明确把国会意欲普遍适用公民诉讼于各种利益之保护的意图作为拒绝要求原告证明被告的排放必将直接导致其不能利用溪流的理由因为这种要求会把公民诉讼的适用限定于特定利益的保护有违国会意图

 

第四可补救性认定的放松卢昂案采取的严格的救济认定标准受到广泛批评且因在该议题上存在较多异议而先例价值有限并未为法院所坚持通常情况下法院对公民诉讼中的可补救性判断还是相当宽松的这在后来的马萨诸塞州案中得到充分体现在救济手段方面法院认定也有放松趋势1998年的钢铁公司诉争取更好环境的公民案联邦最高法院曾认为支付给国库的民事罚款不能成为救济公民原告的有效手段但在雷德劳案多数意见认为这种限制只用于被控违法行为在起诉前已彻底终结的情形对于违法行为可能重复发生的案件民事罚款具有阻吓潜在损害的威慑效果故可以成为对原告损害的有效补救手段

 

第五利益区间认定的宽松任何人皆可起诉的规定面前国会通过放松公民原告资格来加强环境保护的意图如此明显以至于法院不好意思苛刻审查通常宽以待之一般情况下只要原告能够证明其诉请保护的利益与法规的潜在政策有一种合理的关系”,就可以满足利益区间标准这特别有利于具有专业性或地方性的环保组织或社团如野生动物保护组织之于濒危物种法社区居民组织之于资源保护和修复法因为其利益与授权法之目的通常天然契合”。加斯顿案复审判决中法院认为应该为了实现国会实施更高水质标准的意图而授予原告资格并且联邦最高法院在同类案件的处理中已清楚表明这种利益可以受到联邦法院的保护”。对于强制执法诉讼”,在公民诉讼条款明确规定公众可对违反非裁量职责的机构进行起诉的情况下利益区间规则的适用也受到极大限制克拉克诉证券行业监管协会案判决指出在原告是国会相关立法的主体的情况下不能以利益区间规则否定其提起司法审查的权利除非国会明确表示排除审查否则只要原告的主张与相关立法所隐含的政策目标有貌似合理的关系就有诉请审查该法规的资格

 

第六对成熟规则的扩张与突破消极行政行为之终局性的判断是行政诉讼的难点对此公民诉讼至少有三点突破:(1有些立法明确把对非裁量性职责履行的不当拖延纳入诉讼范围例如1990清洁空气法允许公民原告在通知部长州和违法者180天后向法院提起不当迟延之诉法院可责令机构在合理时间内进行处理如机构未在合理时间内采取行动法院可迫使其对立规或其他请求作出回应。(2在终局行为的认定上把机构作出的迟延履行非自由裁量职责的决定本身视为一个可诉的终局行为对非自由裁量职责的约束进一步收紧。(3不执法案件纳入司法审查范围以不执法形式表现出的行政不作为传统上受到司法的高度遵从法院甚至将其视为执法政策的一种表现通常不予审查赫克勒诉钱尼案联邦最高法院曾认为机构的不执法决定属于行政程序法701规定的依法获得的自由裁量权”,不受任何形式的司法审查但对于针对此种情形提起的公民诉讼法院已改变态度予以积极受理在某些领域针对机构不作为的公民诉讼还起到改变机构执法政策把曾经不受约束的整类行为纳入执法范畴的效果例如公民原告利用清洁水法中的公民诉讼条款在靶场污染养殖场粪肥雨水冲积污染领域频频起诉受到法院支持迫使联邦环境保护局对这两类其长期放任不管的污染采取执法行动并专门制定相应规则将之纳入常规监管的范畴

 

第七诉由消失认定的严格由于环境危害的累积性和环境诉讼的社会影响法院近来已收紧公民诉讼案件中的诉由消失认定标准美国联邦第四上诉巡回法院明确表示被告如通过积极守法来提起诉由消失抗辩必须绝对清楚地表明该行为不会再次发生一个案件只有在后续事件绝对清楚地表明被指控的违法行为在合理预判范围内不可能再次发生时才构成诉由消失’。”“雷德劳案的发展过程更清楚表明主张此抗辩的难度之大实际上该案在到达联邦最高法院之前已分别发生被告与地方环保部门达成和解协议地方法院判处民事罚款被告排放达标实质守法”、被告关闭并拆除涉案设施等事项但联邦最高法院仍然否定构成诉由消失”,其明确指出对于因被告的自愿行为所致诉由消失的判断标准是严苛的”,对违法不会再次发生的证明必须绝对清楚的观点法院认为被告虽然拆除了涉案设施但其排污许可仍然有效如对此不予处理则其仍有可能再次违法由此可见诉由消失对环境被告已构成沉重的证明负担其必须清楚表明未来绝对没有可能再违法而非仅仅现在已停止违法”。

 

 

综合这些来看公民诉讼条款有关任何人皆可起诉的夸张表述仍有其积极意义如果说实践中公民诉讼的提起要比一般诉讼更加容易的话那么此表述功不可没但必须指出的是这一主要基于语言的修辞效果而非规范效力通过影响法官心理来发挥的以司法判例为主要载体的作用具有很大的局限性一方面缺乏明文规定的保障终究是一种软约束”,其效力常系于法官的一念之间不连续不统一之处多有出现有些规则即使下级法院也未必完全遵从内容的模糊性和抽象性也降低了结果的确定性和可预期性例如尽管不当拖延的可诉性得到明确但是否构成不当拖延以及何为采取行动的合理时间仍须法院结合机构的资源状况处理条件任务复杂性依程序进行有效的公众参与需要花费的必要时间等诸多因素进行综合判断因而存在广泛的裁量空间结果如何不易预料另一方面判例的先例作用也受其自身形式的局限先例主要用于相似案件而环境案件往往千差万别正如国家野生动物联盟案挑战管制机构程序的学生案所确立的事实损害标准的推翻后来者以具体情形不一为由拒绝甚至推翻先例的情况并不鲜见尤其在条件迥异的不同环境领域之间更是如此事实上司法实践中的多数公民诉讼创举都发生在清洁水法领域其能否同等运用于大气固体废弃物动物保护等其他领域仍然充满不确定性而最终决定权仍操于法院手中

 

由此可以料想未来公民诉讼之路仍然充满变数并将随着形势变化呈现宽严不一的波动性已有研究表明1995年的高峰期以来法院对公民诉讼的要求趋于严格公民诉讼整体已呈下降趋势 2009年的萨默斯诉地球岛研究所案2013年的克拉珀诉大赦国际案更发出了进一步强化原告资格限制的信号引发学界有关环境原告资格证明将更加困难的担忧对此从纯粹环境主义角度来看似乎只能大力批判但从环境问题的复杂性和法律运作的现实来看也未尝没有积极意义毕竟司法的能力和资源有限如果有些案件本就不适合司法解决即便勉强挤进法院又会产生什么后果?美国公民诉讼制度推行多年并未走向极端或许正是这种限制带来的平衡之效
 

对我国的启示

综上所述公民诉讼的提起受到多重限制绝非人人皆可起诉那么简单从规范层面来看就约束性条件而言公民原告并不比普通原告拥有多少豁免但立法的修辞性表述所传达的国会意图对司法的宽松认定起到暗示效果公民诉讼之所以能够更加方便地提起主要是因为法院基于此种暗示而放宽了原告资格的认定标准而非不加限制我国学界以往过度聚焦于人人皆可起诉的片面规定继而得出人人都有或应有公益诉权的绝对化认识这种认识即使不能说错也是片面和易于误导的

 

那么应如何看待公民诉讼的这些限制性规定?如果宪定原告资格意味着即使在公民诉讼中原告也要与案件有利害关系以自身受害为前提那这种诉讼还是公益诉讼吗?答案是肯定的原因有三其一公民诉讼的提起以违法为必要违反公法的强行性规定是其必备前提其二公民诉讼的救济内容和目标是环境法的正常实施其责任形式———无论是直接针对行为的禁令还是与行政处罚雷同的民事罚款———都意在使被告履行公法义务恢复公法秩序其三公民诉讼对原告保护范围的扩展服从于公益需要事实损害包含了对不属于自己的公共物品的观赏娱乐等非权利化利益的认可之所以如此根本上还是因为对这些利益的保护与公益保护在实质内容上有重合即纠正违法行为履行法定义务因此这种利益并非受到绝对保护而只在受法定违法行为侵害时才构成诉权基础
  

 综合这些方面来看起诉限制的存在并未改变诉讼的公益属性而只是起到一定的过滤作用其根源在于司法资源的有限性和环境事务的复杂性 在资源能力有限的情况下司法资源应集中用于解决重要的问题而环境违法情形复杂不宜一刀切处理由此只有那些对社会成员造成实际不利影响的违法行为才有通过公民诉讼补充执法的必要仅仅形式违法而未对他人产生实际影响的行为则无须动用稀缺的司法资源再者利害关系也具有良好的激励功能毫不利己一心为公者毕竟少见有实际利害者具有监督执法的内在冲动因此会更加珍惜和充分利用诉权另外在原告与案件无利害关系的情况下也难以保证其动机与目的的真实性防止诉讼异化”。其实诉讼是否具有公益性关键在于内容和功能而非与原告有无利害关系在确保前者符合公益保护的前提下原告与案件的利害关系越强其起诉动力和环保表现也就越好就此而言把公益诉权赋予那些其私益诉求与公益维护在客观上具有一致性的群体比赋予那些仅仅因其身份章程等形式因素表明其有公益追求但与案件并无实际利害关系的组织更靠谱在司法资源有限和案件情形复杂的现实背景下通过起诉限制确保诉讼好钢用在刀刃上”,更有其必要性

 

相比之下我国主流理论片面强调公益诉讼的纯粹公益性以及起诉条件的宽松性又由于人人皆可起诉事实上不可能做到因此公益诉权被优先赋予那些似乎更能代表公益的主体———环保组织而不要求甚至刻意排除其与案件有利害关系结果却是起诉数量少选择性诉讼多与政府执法重叠等不合理现象其对司法资源的浪费及诉讼的扭曲值得检讨与反思

 

 断章取义残缺移植无益于法律制度的健康发展美国经验表明环境公益诉讼的起诉条件固然应相对宽松但也不是无限放开越低越好环境公益诉讼要想良好运行关键不在于没有门槛而在于如何合理控制我国现行制度在此方面还太过粗糙有待完善 

 

本文作者:巩固,浙江大学光华法学院副教授、博士生导师、国家2011计划”司法文明协同创新中心研究员 

 

参考文献

[1]Clarkev.Securities Indus.Ass’’n. 479 U.S.388 . 1987

 

[2]Ohio Forestry Association, Inc. v. Sierra Club. 523 U.S.726 . 1998

 

[3]Norton v.Southern Utah Wilderness Alliance. 542U.S.55 . 2004

 

[4]Bennett v.Spear. 520 U.S.154 . 1997

 

[5]Hunt v.Washington Apple Advertising Commission. 432 U.S.333 . 1977

 

[6]Friends of the Earth v.Laidlaw Environmental Services. 528 U.S.167 . 2000

 

[7]Sierra Club v.Morton. 405 US 727 . 1972

 

[8]Lujan v.National Wildlife Federation. 497 U.S.871 . 1990

 

[9]Lujan v.Defenders of Wildlife. 504 U.S.555 . 1992

 

[10]United States v.Students challenging Regulatory Agency Procedures. 412 U.S.669 . 1973

 

[11]Sierra Club v.Morton. 405 U.S.727 . 1972

 

[12]Massachusetts v.EPA. 549 U.S.497 . 2007

 

[13]Center for Auto Safety v.National Highway Traffic Safety Administration. 793 F.2d 1322 . 1986

 

[14]Heckler v.Chaney. 470 U.S.821 . 1985

 

[15]"The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers,". Anton Scalia. Suffolk University Law Review . 1983

 

[16]What‘s Standing after Lujan? Of Citizen Suits Injuries and Article?. Cass R Sunstein. Michigan Law Review . 1992

 

[17]Should trees have standing? Toward legal rights for natural objects. Stone,C. Southern California Law Review . 1972

 

[18]Natural Resources Defense Council v.Southwest Marine,Inc. 236 F.3d 985 . 2000

 

[19]Hallstrom v.Tillamook County. 439U.S.20 . 1989

 

[20]Bennett v.Spear. 520 U.S.154 . 1997

 

[21]Privatizing Regulatory Enforcement: A Preliminary Assessment of Citizen Suits Under Federal Environmental Laws. Barry Boyer,Errol Meidinger. Buffalo Law Review . 1985

 

[22]Friends of the Earth v. Carey. 535 F.2d 165 . 1976

 

[23]Lujan v.Defenders of Wildlife. 504U.S.555 . 1992

 

[24]Mt.Graham Red Squirrel v.Espy. 986 F.2d 1568 . 1992

 

[25]SPRIG v.Tenneco Polymers. 602 F.Supp.1394 . 1984

 

[26]Steel Co.v.Citizens for a Better Environment. 523U.S.83 . 1998

 

[27]Friends of the Earth,Inc.v.Gaston Copper Recycling Corp. 204 F.3d 149 . 2000

 

[28]A Shift in Citizen Suit Standing Doctrine:Friends of the Earth,Inc.v.Laidlaw Environmental Services. Hudson.P Henry. Ecology Law Quarterly . 2001

 

[29]"Citizen Litigants Citizen Regulators:Four Cases Where Citizen Suits Drove Development of Clean Water Law.". Coplan,Karl S. Colorado Natural Resources, Energy, and Environmental Law Review . 2014

 

[30]Now More Than Ever:Trends in Environmental Citizen Suits. James R.May. Widener L.Rev . 2003

 

[31]Hazardous Waste Treatment Council v.EPA. 886F.2d355 (D.C.Cir 1989) .

 

[32]Standing in the Ever-Changing Stream:The Clean Water Act,ArticleⅢStanding,and Post-Compliance Adjudication. Martin A.Mc Crory. Stanford Environmental Law Journal . 2001

 

[33]Vanishing Air:Ralph Nader’’s Study Group Report on Air Pollution. John C.Esposito,Larry J.Silverman. . 1970

 

[34]S.Rep.No.1196. 91st Cong.2dSess . 1970

 

[35]33U.S.C 1365 (g). .

 

[36]Natural Res.Def.Council.v.Train. 510F.2d692 . 1974

 

[37]Friends of the Earth v.Laidlaw Environmental Services. 528U.S.167 . 2000

 

[38]Friends of the Earth v.Laidlaw Environmental Services. 528U.S.167 . 2000

 

[39]Data Processing Svc.Orgs.v.Camp. 397U.S.150 . 1970

 

[40]The Demise of Environmentalism in American Law. Michael S.Greve. . 1966

 

[41]Friends of the Earth v.Gaston Copper Recycling Corp. 179F.3d107 . 1999

 

[42]American Legal Foundation v.FCC. 808F.2d84 (D.C.Cir 1987) .

 

               本文摘自:法商研究2017年第5期

              

   责任编辑:邓都鋆