您现在的位置是: 首页 >> 学术星空 >> 基础理论 >> 内容页
吴宇:建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障
发布日期:2018-05-22 20:10:27
作者:董晨晖

 

 要:现代社会频发的群体性事件与邻避设施建设项目环境影响评价中公众参与的有效性不足不无关系。建设项目环境影响评价公众参与有效性的不足,既有程序性法律规范不完善的原因,也有司法救济不利的原因。因此,必须以公众参与的有效性为基准对现有建设项目环境影响评价的公众参与行政程序规则和司法审查规则加以重塑和完善。一方面,为实现正当法律程序的要求,建设项目环境影响评价审批程序中应当加强公众参与的程度、延长参与的时间;另一方面,为保障公众参与的有效性,必须加强对建设项目环境影响评价中公众参与有效性的实质性审查。以此,建立起建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障机制。

关键词:建设项目环境影响评价公众参与正当法律程序司法审查

 

 

一、引言

 

近些年来,围绕着大型化工项目和垃圾焚烧设施项目的选址建设问题在全国爆发了一系列的群体性事件,如2007“厦门PX项目事件”、2009“广东番禺垃圾焚烧厂选址事件”和2012“四川什邡钼铜项目事件”等。这些事件的背后所突显的是“邻避效应”。邻避效应的产生与邻避设施的建设选址息息相关。邻避设施是指那些与公众有关,但可能对设施周边的环境、居民健康或财产造成威胁,因而普遍受到周边居民反对或抵制的设施,而且这些设施很大一部分是具有公共服务性质的设施。由于在这些邻避设施的建设选址过程中,建设项目环境影响评价(以下简称环评)的公众参与没有得到满足,或者说环评制度没有发挥其应有的作用,由此引发了群体性事件。在我国现有的公共决策体制结构——“公众参与、专家论证、政府决策”——中,决策过程的参与者并非仅限于政府,事实上形成了公众、专家和政府之间决策权分配结构和权利形式的制约机制。公众参与一直被视为体现协商民主精神的重要制度。2001年生效的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的奥尔胡斯公约》(以下简称《奥尔胡斯公约》)的第6条第4款关于公众参与的核心精神就是有效参与。在欧盟为实施《奥尔胡斯公约》所制定的《与环境有关的某些规划和项目中公众参与的指令》(200335EC)将公众参与的作用表述为:“在决策过程中有效的公众参与,可使得公众得以获得表达意见和关切的机会,而决策者也得以据此作出相关决策,从而使决策过程更可靠也更透明,并对提高公众的环境问题意识以及支持决策有好处。”2016年环境保护部颁布的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》第3部分第8项明确提出提高公众参与有效性,“将公众意见作为完善和强化建设项目环保措施的重要手段”。但前述的群体性事件中,民众通过诉诸政治化的“集体行动”而进行维权,是因为在现有的治理结构中,参与权、知情权、表达权、监督权的行使受到了体制结构的挤压。邻避设施的选址纠纷中,由于行政程序规则设计的缺陷和司法救济缺位导致建设项目环评缺乏有效的公众参与,因而引起大规模的群体性事件。本文旨在分析我国建设项目环评公众参与有效性法律保障机制的不足及其原因,并探讨如何完善保障建设项目环评公众参与有效性的行政程序规则,以及如何利用司法审查机制救济公众参与建设项目环评有效性的不足。需要说明的是,虽然我国的环评制度涵盖建设项目环评和规划环评两个领域,但二者公众参与的法律规则和程序不尽相同,本文主要以建设项目环评的公众参与为分析对象。

 

二、现行建设项目环评公众参与有效性法律保障的不足及其原因

 

有效的公众参与意味着能保证公众从决策体系或决定过程中尽可能早地注意到那些影响到他们的建议,清楚地了解通过参与使自己可以对决策作出贡献的事实情况,并有机会和途径参与且使他们的意见被决策者知晓。因此,公众参与的有效性有五个标准:(1)参与时间;(2)参与机会;(3)参与公众提供的地方及传统知识;(4)降低参与各方之间冲突的程度;(5)参与公众对环评行政决策的影响力。以上五个标准的核心在于公众参与过程中公众的利益表达是否充分。其体现在三个方面:参与机会、参与程度和参与时间。在行政决策程序和司法救济过程中,建设项目环评公众参与有效性的这三方面并没有得到保障,导致公众利益没有得到充分的表达。其具体表现及原因如下:

 

(一)公众参与环境行政决策程序的不足

 

1.公众参与程序设计的错位一般认为,环评不仅是以法律、法规或行政规章的形式确定下来从而建设项目方、规划乃至政策制定者必须遵守的一项法律制度,同时也是系统性识别、预测和评估待建项目、区域开发和国家政策实施后可能对环境产生影响(后果)的一项科学技术活动。因此,环评活动即是环境行政决策预防发生环境污染和破坏的科学技术活动。根据环评的这一特征,2002年《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)、1998年《建设项目环境保护管理条例》、2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)、2015年《环境保护公众参与办法》以及2006年《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》(以下简称《环评审批程序规定》)等规范性法律文件很清楚地将建设项目环评划分为两个阶段:(1)建设单位及其委托的环评机构制作环评材料阶段;(2)环境保护主管部门的审批阶段。根据上述立法,建设项目环评过程也存在两个公众参与的时间节点:一是在建设单位制作环评报告书时,由于存在必须编制“公众参与”篇章的法律义务,因此公众可以介入环评报告书的制作过程。对于建设单位编制环评报告书过程中的公众参与,《暂行办法》第3章规定了五种参与形式即“调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会和听证会”。二是当建设单位提交环评材料、行政机关开始审批时,公众得以参与环评审批的过程。其有两种形式,一是根据公布的信息反馈意见,二是行政机关根据具体情形召开听证会。前一阶段的公众参与是制作环评材料必须具备的部分,如果缺失,属于形式要件不完整,则无法通过后一阶段的审批;而后一阶段,即环评审批阶段,只有信息公开和意见反馈才是法律强制要求的必要条件。至于听证会这一形式,立法上赋予环境保护主管部门自由裁量权,由其自主决定是否召开。从以上的法律规定中不难看出,我国建设项目环评公众参与的程序设计上存在着错位。这导致公众主要参与的不是行政决策环节,而是行政决策之前的资料准备环节,并且制作环评材料阶段公众参与的范围和效力远大于环评审批阶段。

由于建设项目环评的公众参与程序在设计上存在错位,导致其丧失了民主决策的保障功能。建设项目环评审批阶段才是真正的行政决策过程,环评材料制作阶段只不过是为环境行政决策提供资讯的准备过程。从利益代表的立场来看,参与建设项目环评的公众与建设项目方存在着潜在的利益冲突。因此,当存在邻避效应的时候,建设项目选址所在地的周边居民必然反对建设项目。此时,如果让周边居民参与建设项目方组织或建设项目方委托的第三方机构组织的环评,则有关环评结论必然难以反映公众的意见。因为有关单位为使环评通过,其不会让提交审批的材料中存在有阻碍审批的因素。如此,环评报告材料中公众参与的真实性、有效性难以保证。现有立法在建设项目环评公众参与的程序设计上的厚此薄彼,导致现有的公众参与并非真正意义上的公众参与,正义的天平在不同的利益之间发生了偏向。建设项目环评中公众参程序设计的错位主要源于我国对公众参与制度长期以来的认识和政策态度。我国环评公众参与制度的设计源于1973年第一次全国环境保护工作会议上发布的《关于保护和改善环境的若干规定》确立的32字工作方针中“依靠群众”这一方针。然而,“依靠群众”与从西方引进的“公众参与”在本质上是有所区别的:前者是指通过对群众加以支持党和政府的决策并与之合作的义务来实施国家法律和党的政策;后者则强调公众在公共决策过程中获得信息、参与协商和听证并对政府设定一系列义务以实现前述目的。因此,环评公众参与制度的设计之初,从立法目的、作用和方式都没有按照现代意义上的公众参与来设计相关规则。现实中,决策者往往将决策体系外的人当成是宣导或沟通的对象而非程序的主体。这样的立场就决定了我国建设项目环评制度设计的潜在目的是希望将公众参与的部分在制作环评材料过程中加以解决,以避免进入行政决策过程。而这又恰恰与现代公众参与的理念相悖。公开、透明、公众参与构成了现代正当法律程序基本的甚至是不可或缺的内容。建设项目环评公众参与的目的在于公众希望对那些可能对其造成环境影响的行政决策产生影响。但现行法律规则设计的缺陷却造成了公众参与环境行政决策程序的不足。

2.公众参与形式选择的偏倚

从理论上讲,我国可以在环评报告书审批过程中通过公众参与来弥补专家政治在民主正当性的不足,以此实现环境决策民主化的立法旨意。但是,我国现行建设项目环评公众参与程序的设计却或多或少地忽视了这一旨意。实践中,公众参与形式选择上有用专家论证会和座谈会替代听证会的倾向,偏倚专家参与和非正式参与的形式。例如,在“郑学武、陈天才等15人不服被告贵州省修文县生态文明建设局于2012822日作出的修环评复字(201237号《关于对修文县城市建设投资开发有限公司〈修文县城南片区路网工程建设项目环境影响报告书〉的批复》案”中,针对公众参与是否充分这一争议焦点,法院认为建设单位在制作环评报告书的过程中已经通过张贴公告、问卷调查和专家评定等方式开展了公众参与,并且反馈意见不存在较大分歧,因而无需召开听证会。虽然根据我国立法规定,无论是技术专家的参与也好,普通民众的参与也好,都被视作为公众参与,但实际上二者之间是存在本质差别的。行政过程的理性化与民主化是一体两面的部分,不能相互替代。

根据现行立法,我国的公众参与包括调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会和听证会这五种形式。然而,这五种这所谓的公众参与形式并非都具有真正的公众参与的性质。这五种公众参与形式按参与主体分可为两大类:技术专家参与和普通民众参与。

第一,技术专家参与。在该类型中,技术专家主要是通过咨询专家意见和论证会的形式参与建设项目环评的过程。技术专家的作用对于环评本身而言是非常重要的。因为环评的核心内容是对项目所可能产生的环境影响进行评估和预测,这需要专门知识。并且,现代公共行政过程始终对行政手段和行政结果的理性化怀有强烈的需求。不过,专家技术和专业知识所具有的天然倾向恰恰是把所有的价值问题都化解为技术问题来处理,因而有可能漠视大众的价值选择。在这个意义上,科学化的决策过程带有反民主倾向。在环评活动的整个过程中,不仅仅涉及项目的建设单位和环境保护行政部门,还涉及制作环评的有资质的第三方和验收评审的专家。在风险偏好上,从事环评的专家与生活在邻避设施附近的居民之间存在着很大的差异性。如果仅以专家咨询会和论证会来替代公众参与的全部,会导致决策过程在技术理性与民主的天平上偏向技术理性的一方。

环境行政决策过程若过多地依赖专家论证和技术官僚的作用,则会忽视公众参与所应当体现的利益协调的功能。之所以如此,根源在于立法者和决策者长期以来都认为环境行政决策涉及高度科学技术性,公众是技术的门外汉的思想。在《环评法》起草过程中,各相关部门对是否引入环评听证制度的问题曾有过激辩。其中反对者认为,以现阶段中国国民的素质,让其参与建设项目和专项规划的环评除降低决策效率外,对于科学的环境决策毫无益处。

第二,普通民众参与。我们可以把普通民众参与从参与程度和参与结果上分为两类:(1)信息供给型公众参与,即调查公众意见和座谈会。调查公众意见和座谈会是一种普遍的、非正式的公众意见收集过程,目的是让公众在没有决策权的情况下,为行政决策者提供信息,使决策者可以作出比不了解民情和社会环境的情况下更有利于公众的行政决定。调查公众意见和座谈会都是公众单方面表达意见的形式,至于公众的意见表达之后,能否得到采纳、是否对公众意见进行反馈、以何种形式反馈,这些在现行法律法规上都缺少规定。由于非正式参与形式在组织成本上的优势,因而成为建设项目环评公众参与的首选形式。(2)利益博弈型公众参与,即听证会。我国法律法规对听证会的召集、过程及结果反馈都有着严格的程序性规定。听证会的参与者无论其意见如何,最终都应该对其提出的意见提供正式的反馈意见。听证的民主价值也是公民参与的价值。听证制度的本质是一种对正当法律程序的保证,根本目的在于实现程序的正当性,因而它的制度设计必须符合程序正义。但是,一方面听证会的召开意味着行政机关必须介入公众参与活动;另一方面,听证会的召开意味着行政决策的程序必须延长并且行政部门还必须投入较大的人力和资金,从而丧失了行政效率,增加了行政负担,导致行政机关不愿意轻易地召开听证会。根据2013年《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)》的要求,建设项目环评审批中召开听证会并非强制性要求。立法赋予了行政机关自由裁量权,即在环评报告被递交到环境保护部门的审批阶段,审批部门依据具体情形来决定是否召开听证会。也就是说,审批阶段的公众参与其实主要以意见反馈为主,也因此而导致公众参与环境行政决策不充分,从而使得环评结果很容易被社会大众质疑。

3.公众参与时限规定过短

为提高行政效率,防止行政延宕,非常有必要为行政程序加以时间限制。《暂行办法》第12条对建设项目环评制作和审批过程中相关的时间限制作出了规定。根据《暂行办法》对公众参与时限上的规定,建设项目单位应当公开建设项目相关信息并征求公众意见不少于10天;在建设项目环评审批行政机关接到环评报告书之后,向公众公告的期限也是不少于10天,而且相关建设项目的信息除了建设在环境敏感区域之外的,只需在报送环保部门审批或重新审核之前公告即可。由此可见,相关建设项目的信息披露时间较晚,信息披露时许多重要的决定都已经作出,公众参与变成了事后行为。又因我国关于建设项目环评公众参与的法律规范主要规制建设单位制作环评报告书阶段的各种行为,故对于环评审批阶段的公众参与时限规定并不明确,只是规定行政机关在接收到环境影响报告书后公告不少于10天。这一时限规定是非常短的。国外相关立法在环评公众参与意见反馈的部分一般给予了2030天的时限。即使是给予了2030天的意见反馈时限,仍有学者认为,由于反馈的意见必然涉及包含科学技术因素,如果只是给予公众2030天的评论时间实在是太短了!合理的时限设置是保证公众充分参与的前提,目前我国环评中公众参与的相关时限设置过短。

 

(二)公众参与有效性司法救济的不足

 

公众协商机制,是鼓励有序的公民结社和利益组织化、完善的信息公开以及强化参与者之间对话、协商和回应的机制,是解决行政过程中民主性要求的唯一途径。为了保证民主性的达成,通过引入外部制约机制如司法审查来考虑政府的回应机制和归责机制。也就是说,公众参与建设项目的环评目的并不是要实现公众的全部利益诉求,而是要给予公众表达利益诉求的渠道。充分地给予公众表达利益和救济利益的渠道的意义远大于公众所有利益诉求获得实现的意义。因此,建设项目环评公众参与的法律规范设计应当给公众提供完全的利益表达渠道,包括听证和司法审查程序。现实中,司法环节在提供给公众发表利益诉求和进行救济方面也没有充分起到应有的作用。其主要表现在以下两个方面:

1.司法角色的缺位

一直以来,在我国的司法实践中,由于对环评案件中的利害关系人认定的范围过于狭窄,导致此类诉讼难以真正进入庭审阶段。即使受案,由于司法审查并不对现行关于建设项目环评公众参与规则中的不确定法律概念——“重大环境影响”、“严重影响”、“重大意见分歧”——进行审查,从而相关救济也就无从论起了。当涉及行政法上的“不确定法律概念”以及行政自由裁量的问题时,不确定法律概念会带来判断余地之问题,对于后续的司法审查造成障碍。不确定法律概念的存在导致法院对于专业技术的判断余地往往不予以实质性审查。建设项目是否会对周边的环境造成严重影响是一个高度专业化的判断过程,因此在建设项目环评案件中遇到不确定法律概念时,法院往往将其当作判断余地,认为应当尊重行政机关的专业判断而不予司法审查。从中国裁判文书网的检索结果来看,涉及建设项目环评公众参与争议的一审案件裁判文书只有40多份。这无异于关闭了行政相对人寻求行政救济之渠道,显然有违法院保障公民权利和自由的宪法使命。当下,环境问题被国民高度关注,各级人民法院不能在解决环境问题的战场上缺位。

2.实质性司法审查的缺乏

环评案件涉及高科技性、高风险性和专业性,需要行政机关的专业决策,通常被认为享有判断余地,司法审查上一般只采取低密度审查。环评利害关系人诉讼的最大障碍在于对于环保部门的专业技术判断的实质审查方面。由于环评利益相关人诉讼的案件存在特殊性即高技术性、高风险性和专业性,导致目前的行政诉讼法规则在此类案件上适用存在障碍。环评利害关系人的诉讼权能和环评过程中公众参与存在瑕疵是否能够得到实质性审查等都是亟待诉讼规则加以解决的问题。从现有的司法判例可以看到,在许多利害关系人提出的环评行政诉讼中,关于公众参与的司法审查,主要是形式上的审查,即制作环评报告过程中是否达到《暂行办法》中规定的一种或几种公众参与的形式要求。一旦满足形式要件,就认为其公众参与部分合法。例如,“邵定文不服被告贵州省环境保护厅于20101125日作出的黔环审[2010245号《关于对毕节市宝黔煤矿15t/a(新设)项目环境影响报告书的批复》案”就是典型的案例。该案涉及环评公众参与的充分性问题,但法院通过对公众参与形式要件的审查作出最后的判决缺乏对公众参与有效性的实质性审查。由于建设单位及其委托机构只需在法定的五种公众参与形式中择其一到两种,并且结果只要不具有较大的分歧,就被认为满足了公众参与的形式要件,从而使其结果具有合法性。至于调查的范围、对象以及专家结论的正确与否则不在司法审查的范围内。但是,仅仅对公众参与进行形式审查并不能保障建设项目环评公众参与的有效性。因此,实质性审查的内容应当是:在建设项目环评行政决策过程中,行政机关对建设项目单位与公众之间的利益平衡形式上是否合法以及内容上是否合理,即行政机关是否采取了恰当的公众参与形式并是否核查了公众参与内容的真实性。

 

三、重塑建设项目环评公众有效参与的行政程序规则

 

公众参与作为一种实现协商民主的程序,要有效发挥其作用,才符合其本意。我国虽然已就建设项目环评的公众参与构架了相对完整的法律框架,但由于行政程序规则设计存在缺陷,导致公众参与有效性的不足,建设项目环评公众参与的作用并没有实现。为此,现行的建设项目环评公众参与法律规则应当从以下三个方面进行重塑:

 

(一)加强建设项目环评审批阶段的公众参与

 

将公众参与的重心放在环评报告书制作过程的行政程序规则设计并不能充分保障公众参与的有效性。因此,必须通过加强建设项目环评审批阶段的公众参与,将公众参与的重心从环评报告制作阶段转移到审批阶段,即公众真正参与作出环境行政决策的过程。《奥尔胡斯公约》第36条提出公众参与的三大支柱包括获取信息、公众参与决策以及诉诸法律。其中公众参与决策是指公众可以参与公共当局在针对《奥尔胡斯公约》附件一中所列事业活动进行决策的过程中获取相关信息并表达相应意见的活动。换句话说,公众参与的本质在于让公众参与行政决策的过程以保障其合法权益,因为他们是该项行政决策的利害关系人。基于此,将公众参与的重点放在建设项目环评审批阶段,有如下两个方面的意义:

1.公众利益表达制度化的要求

在法学领域,利益表达可以分为制度化表达和非制度化表达。公众参与属于前者,是使公民利益要求得到表达,减少社会矛盾的途径。建设项目环评审批的利害关系人中的利害关系与作为具体行政行为的审批(环境行政决策)而非建设项目本身直接相关。由于建设项目自身可能存在潜在的环境风险,因此可能对其周边居民造成利益上的侵害。风险社会概念的提出,促使政府发展安全设施和预警机制,提高公共政策对可能存在的潜在危险的保护能力。本质上,公众参与建设项目环评审批是为了实现利益多元化。在整个过程中至少存在审批机关、建设项目方和公众三方主体,他们在建设项目环评审批阶段的公众参与过程中进行利益博弈。审批机关由于需要平衡不同利益集团之间的利益,因此必须在决策时充分考虑利益之间的相互关系,特别需要防止让弱者变得一无所有。因此,建设项目环评审批阶段的公众参与最终呈现出来的环境行政决策是利益平衡的结果。而与之不同的是,在建设项目环评材料制作阶段的公众参与,更多地表现为建设项目方与公众之间的利益博弈。其性质毋宁说是一个谈判的过程。最终呈现在建设项目环评材料中的公众意见是建设项目方与公众之间利益妥协的结果。二者存在本质的区别。因此,公众参与建设项目环评审批阶段的过程需要有着比制作环评材料阶段的过程更严格、更制度化的程序规则,以此保障公众利益表达。这是实现公众有效参与的必然结果。

2.实现公众程序性环境权的要求

程序有其内在价值,法律程序应体现公平、承认与尊重个人尊严等标准的价值,程序参与者应具有要求程序公平地、富有尊严地对待他们的权利。这也是程序性权利的产生源头之一。在实体性环境权迟迟得不到承认的时候,程序性环境权以获得环境信息、参与环境决策、获得司法救济的程序性权利形式进入国际环境法文件,进而又被国内法所接受。程序性环境权已成为替代实体性环境权保护公众环境利益的工具,公众环境利益最终会透过保护公众的程序性环境权而实现。程序性环境权的实现体现为对公众参与权的实现及其救济。由于建设项目方及其委托第三方制作环评材料的过程并不是行政行为,无法起诉至法院获得司法救济,实现公众的程序性环境权、保障决策民主性的机会就这样的被制度性略过。因此,行政程序规则设计上亟需加强建设项目环评审批阶段的公众参与。当公众在认为审批过程存在侵害其利益时,尚能诉诸司法以获得救济,从而实现其程序性环境权。

 

(二)明确环评审批阶段召开听证会的执行标准和范围

 

公开、透明、公众参与构成了现代正当法律程序基本的,甚至是不可或缺的内容。美国学者谢里·阿斯汀曾对公民参与有一个广为引用的分类,即从公民权力的角度来定义参与,从而将公民参与划分为三个层次八种模式:第一层次“公民权力”:公民控制、代表权和伙伴关系;第二层次“象征”:纳谏、咨询和知情;第三层次“非参与”:训导和操纵。据此,听证中的公众参与在完全符合程序正义的情况下也只属于第二个层次;假如不能保证正当法律程序的要求,甚至可能滑落为“非参与”。公众参与环评程序的目的在于防止环评审批的申请人只提出有利于己的资讯,公众参与所提出之资讯也许是对环评之通过具有负面之影响,但此正可以平衡两方面的利益。因此,建设项目环评公众参与的法律制度设计应当将公众参与的重心转移到建设项目环评的行政审批阶段,特别是采用听证会的方式,让建设项目周边居民有充分的利益诉求表达途径。

听证会作为一种具有程序规则的公众参与形式,在我国的行政决策过程中最具有代表性和协商意味,是公众多元价值进行融合、保障决策民主化的一个平台。明确环评审批机关听证会的执行标准和范围是保障建设项目环评公众参与的重要条件。在审批阶段中,让公众参与到听证会当中,才能摆脱其被动的接受信息而无法有效的与建设单位进行沟通的境地,而且听证会是促进双方互动交流的重要平台,也是保证审批机关科学、民主决策的重要保证。

《环评审批程序规定》第13条明确规定在涉及重大环境影响且应当制作环评报告书、严重影响周围居民的生活环境质量或存在重大意见分歧的建设项目审批三种情形下,建设项目环评审批机关可以启动听证程序。据此规定,建设项目环评行政审批机关对于审批阶段召开听证会属于可裁量事项。而且此规定涉及了不确定法律概念,如“重大环境影响”、“对周边居民的生活环境质量可能产生严重影响”和“存在重大意见分歧”。此规定未能明确召开听证会的标准和范围,只是赋予审批机关自主决断,则有使公众表达利益的渠道被封闭之虞。而且环评报告的审批机关在召开听证会的问题上有较大的自由裁量权,明显有违正当法律程序的要求。立法应当对这些不确定法律概念进行界定,并就召开听证会给出一个较为清晰的标准。在明确建设项目环评审批阶段召开听证会的标准之下,要求审批机关必须召开听证会,以压缩现有立法的自由裁量空间。如果一个建设项目达到了“重大环境影响”、“对周边居民的生活环境质量可能产生严重影响”或者“存在重大意见分歧”的程度,可推知该建设项目所涉及的利益影响重大,有召开听证会进行民主协商的必要。

对于“涉及重大环境影响且应当制作环评报告书”之情形,可参照2015年环境保护部公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称《分类管理名录》)使不确定法律概念——“重大环境影响”——的范围得以确定。《分类管理名录》对于何种建设项目需要制作环评报告书给出了详细的名录,使得行政机关有较为明确的执行标准。也就是说,从应当制作环评报告书这一要求可以推知此类需要制作环评报告书的建设项目必然涉及重大环境影响。

对于何谓“对周边居民的生活环境质量可能产生严重影响”,《环境保护行政听证许可暂行办法》第6“听证的适用范围”第2项明确规定“可能产生油烟、恶臭、噪声和其他污染,严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目”。该项规定的范围是指无需制作环境影响报告书但又产生油烟、恶臭、噪声等污染物的建设项目。应该说“对周边居民的生活环境质量可能产生严重影响”与“对环境可能造成重大影响”在语意上近似。只是前者的立场是基于“周边居民”,而后者的语意核心是“环境”。判断建设项目是否“严重影响”,既应当主要参考当地的环境质量标准限值,也应当考虑到项目所在地居民的意见,综合考虑“严重影响”的标准。

“存在重大意见分歧”于法律规范上则无从寻找使其概念确定化的依据。至于何谓“存在重大意见分歧”,只能根据公众征求意见的具体状况来判断。“存在重大意见分歧”有两种情形:一是普通民众与专业技术专家之间意见的分歧。虽然普通民众不一定能够充分了解那些专业的模型、公式、指标的含义,但他们天然地知道这些结果与其自身利益息息相关。消除这种意见分歧的主要办法是沟通。听证这种正式程序的沟通方式效力远比非正式的信息反馈来的大。二是普通民众之间存在分歧。对于一个建设项目,可能出现一部分民众同意而另一部分民众反对的情形。环评公众参与的目的在于为环境利益受到影响的人提供利益诉求的平台。行政过程的“自我合法化”路径强调在利益竞争过程中引入并保障不同利益的有效参与和协商,从而使行政过程及其结果得到合法化。建设项目的支持者和反对者需要一个正式的利益博弈的平台,而不是选取支持者的声音来消除反对者的声音,也不是以支持者的声音替代反对者的声音。另外,无论是否举行听证会,审批机关都应当向社会公开举行听证或不举行听证的理由,以保证整个程序及相关信息的公开和透明。

 

(三)设置合理的公众参与时限

 

为建设项目环评公众参与设置合理的时限,目的是为了保障公众参与的有效性。建设项目环评本身所具有的高科技性、高风险性和专业性不是公众能在短时间内接受和消化并能够提出相应意见的。因此,如果公众参与时限规定过短,则无异于将公众参与流于形式化。一个较长的参与时限设置将是保障建设项目环评公众参与有效性的前提。例如,1997年《日本环境影响评价法》第16条、第18条和第27条规定,事业者在完成环评之后,为听取环境保全当地的意见必须制作环评计划书,并依法提交给相关管辖地区和关系地区的行政长官。完成上述交付后,连续公告1个月;有意见者可于公告期满后两星期内提出意见。环评书制作出来,在交付相关规定者外,还需连续公告1个月。在美国,当环境保护署在联邦公报发布环评报告草案实用性公告经过90日或最终文本实用性公告经过30日后,主管机关才能针对拟议行为作出决议,而在公告期内所有公众可以将意见送交环境保护署。当环境影响报告书最终文本编制完毕,主管机构应当再次就该文本征求公众意见,征求意见期为30天。相较而言,我国法律对建设项目环评公众参与给予的时间过短。我国建设项目环评公众参与的时间限制应当适当延长。具体而言,在建设单位制作环评报告书的过程中,应当延长公众参与的时间,并且将环境信息公开的时间也适当提前,从计划开展建设项目之时起就应当公布相关环境信息,以便公众及早了解建设项目及其可能对环境造成影响的信息。专门的公众参与时限应当不少于30天。在审批机关的审批程序中,也应当明确公众参与的时间限制并给予公众充分地参与时间,即将现有公告的10天期限延长至30天。

 

四、完善建设项目环评公众参与有效性司法救济规则

 

一般来说,环评公众参与目的的实现应当在行政审批的过程中完成。由于《环评法》没有涉及公众参与受到侵害如何救济、建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等问题的调整,并且法律也未就建设单位虚假编制公众参与篇章的法律后果作出规定,使得公众的参与权无法在立法上获得保障。此时,司法在建设项目环评公众参与问题中的介入就显得尤为必要。

 

(一)建设项目环评公众参与有效性司法审查的内容

 

建设项目环评公众参与的司法审查要解决的问题是公众参与的有效性问题,即公众利益表达是否充分。1976年,美国联邦最高法院在“马修斯诉埃德里奇案”中提出了正当法律程序的利益衡量标准,也即必须考虑受行政行为影响的私人利益、这些利益被错误剥夺的危险和增加或替代的程序保障可能得到的价值以及政府的利益。

公众参与的有效性是真正影响环评报告本身效力的核心部分,也是影响相关利益方协商结果的重要因素。如果公众参与无法真正实现其作用,则相关利益就无法在环评报告当中真正的体现出来。况且,环境保护行政部门的人也承认他们对于环评报告中公众参与的程度和有效性无法准确把握,主要是靠形式审查,或者抽取百分之五的样本进行回访,无法真正在行政审批过程中对公众参与的有效性进行审查。这导致环评审批活动的行政处分性质过于弱化。其仅仅是被作为一项专门技术判断的工作在进行,缺乏行政决策的民主化。如若在建设项目环评诉讼中依然不对公众参与的有效性进行实质审查,那么在环评中公众切身利益将无从得到保障。

目前,在已有的建设项目环评公众参与案件的判决中,仅仅以达成五种公众参与形式要件其中之一作为程序合法的判断基础。这从利益保护的角度来说是不充分的。在涉及建设项目环评公众参与的诉讼中,法院应当以公众参与的利益表达是否充分为其司法审查的内容。如在形式选择上,专家咨询会和听证会这两种立法上规定的公众参与形式是否能够起到相互替代的作用,是值得质疑的。专家咨询会的作用更多的是专业技术判断的辅助作用,而听证会则更偏向于起到利害关系人表达利益诉求的作用。故而,司法审查时,法官应当考虑到立法上五种公众参与形式在保障公众利益表达上程度的差异,从而在公众参与形式与利益表达的充分度之间建立起关联,而非一味地只是做形式审查,即满足其中一到两种公众参与的形式即认为形式合法并以此认为行政决策具有合理性和合法性。满足形式要件并不等于真正实现公众参与的目的。

 

(二)建设项目环评公众参与有效性司法审查的原则

 

为实现建设项目环评公众参与有效益性的司法审查目的,有必要建立起一套审查规则。自1971年美国华盛顿特区联邦上诉法院“公民保护欧弗顿公园诉沃尔普案”之后,建立起一套“严格检视规则”,美国强化《美国行政程序法》第706条有关“恣意、专断及自由裁量权的滥用”的审查标准。该规则要求法院在司法审查时对行政部门要对其行政行为给予“充分的”考虑和“合理的”解释这一审查标准。在1976“乙基公司诉美国国家环保局案”中,法官利文萨尔认为,法院在制度功能上就是要审查行政机关的违法行为,立法者在通过法律之后,希望法院能够作为一个把关者,以免行政机关为所欲为。在今天的环境案件当中,严格检视规则依然具有借鉴价值。法官贝兹伦在“美国环境保护协会诉拉克尔肖斯案”的判决中指出,法院不应当被“行政专业技术的神秘性”所吓倒,现在行政行为难免涉及关于生命、健康和自由的个人基本利益,司法的作用就是践行严格的司法审查来保护这些基本利益不受滥用行政权的侵害。美国最高联邦法院在1989“马什诉俄勒冈自然资源理事会案”中确认美国联邦环保局在环评案件中应当先自行“严格检视”。就环境案件而言,法院并不当然向行政部门缴械,而是要求行政行为的作成必须合理。目前我国法院对公众参与只是作形式上的审查,即审查环评报告的制作单位或审批机关在进行公众参与的过程中是否遵守了《暂行办法》第13条第3款规定当中的形式之一。在此审查过程中,环境保护行政部门无需向法院解释其作出的决定是否真实有效,决定是否能够满足“充分的考虑和合理的解释”。

由法院来解决环评中公众参与的有效性是环评行政诉讼案件的核心内容。法院能否透过最终判决达到司法追求正义、公平之目的,全依赖法院如何审查公众参与并以何种标准来判断公众参与的有效性。在公众参与的有效性问题上,法院应当进行更加严格的审查。法院在审理过程中应当结合环评报告的方法、质量、结论等指标对公众参与进行内容上的考察。而环境保护行政部门在公众参与的审查上也应当提供更多的资料以供司法审查,以便考察其决策的合理性。法院应当同时认真考察环评报告制作阶段的公众参与以及审批阶段的公众参与的有效性。同时,通过严格检视规则的运用,可以反过来促进环境保护主管部门在建设项目环评审查时加强公众参与有效性的审查,以应对将来面临诉讼需要提供充分、合理的证据时,不至于拿不出任何证明其行政决策合理性材料的境况。

 

五、结语

 

邻避设施选址纠纷导致走上街头的群体性事件很多时候可以通过完善建设项目环评公众参与机制来缓解。合理的建设项目环评的公众参与机制能够很大程度上通过协商达成建设单位与周边居民的利益平衡。我国现有的立法、行政和司法关于建设项目环评公众参与的规则还不完善,无法透过适当的法律机制保障建设项目环评公众参与的有效性。有必要对我国现行建设项目环评公众参与的法律规则加以重塑,以保障公众参与的有效性为核心建立符合正当法律程序要求的行政程序,并完善司法审查的相关规则。具体而言,一方面,明确审批程序中公众参与的行政程序规则,特别是召开听证会的执行范围和标准,以保障行政部门决策的科学性和民主性,并适当延长公众参与的时限规定,让公众对于具有高度科学性的事务有充分的时间了解并发表意见和建议;另一方面,完善现有的环评司法审查规则,增加环评公众参与有效性的审查力度,进行实质性司法审查,让公众可以通过司法获得权利的救济。通过建立和完善建设项目环评公众有效参与的法律机制,能够为建设单位与利害关系人之间的充分沟通和协商提供平台,通过提供公众多元化意见的表达渠道,利用行政和司法的手段,解决利害关系人的环境利益诉求,减少其走上街头的几率,降低邻避设施选址纠纷给社会稳定带来的冲击。

 

 

本文作者:吴宇,武汉大学环境法研究所讲师、国家2011计划司法文明协同创新中心研究员

 

 

参考文献:

 

[1] 谭柏平.生态城镇建设中环境邻避冲突的源头控制——兼论环境影响评价法律制度的完善[J].北京师范大学学报(社会科学版). 2015(02)

[2] 陈海嵩.论程序性环境权[J].华东政法大学学报. 2015(01)

[3] 金自宁.跨越专业门槛的风险交流与公众参与透视深圳西部通道环评事件[J].中外法学. 2014(01)

[4] 张乐,童星. “邻避”行动的社会生成机制[J].江苏行政学院学报. 2013(01)

[5] 王锡锌. 参与式治理与根本政治制度的生活化——“一体多元”与国家微观民主的建设[J].法学杂志.2012(06)

[6] 付宇程. 行政决策中的公众参与类型初探[J].法学杂志.2011(12)

[7] 陶鹏,童星. 邻避型群体性事件及其治理[J].南京社会科学.2010(08)

[8] 刘东亮. 什么是正当法律程序[J].中国法学.2010(04)

[9] 伍劲松. 行政判断余地之理论、范围及其规制[J].法学评论.2010(03)

[10] 陈勇,于彦梅,冯哲. 论公众参与环境影响评价听证制度的构建与完善[J].河北学刊. 2009(01)

[11] 姜明安. 正当法律程序:扼制腐败的屏障[J].中国法学.2008(03)

[12] 王锡锌. 英美传统行政法“合法性解释模式”的困境与出路——兼论对中国行政法的启示[J].法商研究.2008(03)

[13] 王锡锌. 我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国《联邦咨询委员会法》为借鉴[J].法商研究.2007(02)

[14] 贾西津. 听证制度的民主限度和正当程序[J].开放时代.2007(01)

[15] 王锡锌. 公共决策中的大众、专家与政府 以中国价格决策听证制度为个案的研究视角[J].中外法学.2006(04)

[16] 冉庆凯,栾胜基. 环境影响评价有效性的制度特征分析[J].环境保护. 2005(13)

[17] 周珂,王小龙. 环境影响评价制度中的公众参与[J].甘肃政法学院学报. 2004(03)

[18] 汪劲. 环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行[J].法学评论.2004(02)

[19] 王锡锌. 行政过程中相对人程序性权利研究[J].中国法学.2001(04)

 

本文摘自:《法商研究2018年第2期

   

本文编辑:董晨晖